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城市管理行政執法與行政審判相關的幾個問題

2014-11-03  662599
【關鍵詞】城市管理;行政執法;行政審判
【寫作年份】2012年


【正文】

一、我省行政審判涉及城鄉管理行政案件的情況

我國《行政訴訟法》第一條明確規定,為保證人民法院正確、及時審理行政案件,?;す?、法人和其他組織的合法權益,維護和監督行政機關依法行使行政職權,根據憲法制定本法。

第五條是這樣規定的,人民法院審理行政案件,對具體行政行為進行。

依據這兩條規定,明確了人民法院行政審判的職能是?;す?、法人和其他組織的合法權益,維護和監督行政機關依法行使行政職權。

人民法院行政審判的職能從審理行政案件,對具體行政行為是否合法進行審查中體現出來。

2010年,我省法院審結涉及城鄉管理類的行政案件共368件,包括規劃、交通、城管、環保、土地、建設6類,人民法院作出實體處理、判決的是327件。其中行政機關勝訴案件有170件,勝訴率51.99%,是各類行政案件中勝訴率較高的。這反映了絕大部分城鄉管理類案件中行政機關執法水平較高,取證扎實,法律適用準確,程序規范,特別是在作出不利于相對人的行政行為前,基本上能預先告知理由,給予陳述、申辯的機會。行政機關敗訴的案件有25件,敗訴率為7.65%,較全省平均敗訴率低1.02個百分點,敗訴原因有越權行政、證據不足、適用法律錯誤、程序違法等。[1]

二、城鄉管理行政機關敗訴的主要原因

(一)、行政主體不適格

1、其他城鄉管理部門行使城管綜合執法部門權限。各地市根據《行政處罰法》第十六條開展城市管理綜合執法試點工作后,原有關行政執法部門不得再行使已統一由城管綜合執法部門集中行使的行政處罰權,仍然行使的,作出的行政處罰決定越權違法無效;2、城管綜合執法部門未經縣級政府同意擅自拆除違章建筑;3、城管綜合執法部門的內設機構或下屬部門以自己的名義行使行政處罰,所作出的行政處罰行政主體不適格。

(二)事實不清、證據不足

這方面,行政機關在行政執法過程中,個別機關沒有意識到其執法行為日后有可能要接受司法審查,故不注重證據的固定、保全,導致在行政訴訟中陷入“證據不足”的被動局面。沒有通過制作勘驗筆錄、拍照、比對附圖等方式固定證據,也沒有制作送達回證證明曾履行告知義務,終因證據不足敗訴。

(三)程序違法

近年來各級政府城鄉管理水平不斷提高,執法過程中的程序違法現象已較少出現,程序不規范問題在敗訴原因中所占比例逐步降低,但仍發現有個別案件中的行政機關在強制執行前忽略事前告知程序,未履行告知行政相對人依法享有的權利和義務被法院確認違法。

(四)適用法律法規錯誤

這方面,較突出的是城鄉規劃溯及力問題。各地根據城鄉經濟發展水平,適時調整規劃屬正常現象,但對規劃調整前相對人已經取得的行政許可應當予以承認,并在此基礎上與相對人平等協商補償問題,不應隨意否定原行政許可的效力。[2]

三、城市管理行政執法行政主體和行政職能的法律依據

對具體行政行為是否合法的審查,首先是審查作出行政行為的行政機關是否具備行政主體資格和相應的行政職能。

城市管理行政執法局行政主體資格和行政職能的法律依據有:(一)行政處罰法第十六條的規定“國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府可以決定一個行政機關行使有關行政機關的行政處罰權,但限制人身自由的行政處罰權只能由公安機關行使?!保ǘ豆裨汗賾誚徊酵平嘍約行姓ΨHüぷ韉木齠ā罰ü2002]17號);(三)《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》;(四)二OO一年三月二十四日國務院法制辦公室給廣東省人民政府法制辦公室的批復;(五)二OO一年五月二十二日關于在揭陽市開展相對集中行政處罰權試點工作的通知:(六)二OO一年九月十三日關于批準實施《揭陽市開展相對集中行政處罰權試點工作實施方案》的復函。主要職能是:(一)行使市容環境衛生管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權,強制拆除不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建筑物或者設施;(二)行使城市規劃管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;(三)行使城市綠化管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;(四)行使市政管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;(五)行使環境?;す芾矸矯娣?、法規、規章規定的對社會生活噪聲污染的行政處罰權,對在城市建成區內排放生活污水的行政處罰權,對在公共場所焚燒雜物的行政處罰權;(六)行使工商行政管理方面法律、法規、規章規定的對無照商販的行政處罰權;(七)行使公安交通管理方面法律、法規、規章規定的對侵占道路行為的行政處罰權;(八)履行省、市人民政府規定的其他職責。

如果行政主體不適格和沒有相應的行政職能,那么行政機關作出的具體行政行為就是超越職權作出的行政行為,屬違法的行政行為,法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決行政機關重新作出具體行政行為。

其次,法院進一步審查行政機關作出的具體行政行為是否事實清楚,證據充分。如果證據不足,事實不清,法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決行政機關重新作出具體行政行為。

再次,是審查行政機關作出的具體行政行為程序是否合法,有沒有依照法律、法規和行政機關的有關規定程序辦理,這主要涉及有沒有履行告知行政相對人的權利義務,有沒有依照法律法規規定的時間,留足相應的時間給行政相對人來履行義務等。經過審查如果發現行政機關作出的具體行政行為程序違法,法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決行政機關重新作出具體行政行為。

最后,是審查行政機關作出的具體行政行為適用法律法規是否正確,如果適用法律法規錯誤,法院判決撤銷或者部分撤銷,并可以判決行政機關重新作出具體行政行為。

如果具體行政行為主體適格、行政主體具有相應的行政職能、證據確鑿,適用法律、法規正確,符合法定程序的,法院判決維持。

四、《行政強制法》有關城市管理行政執法的規定

(一)、城市管理行政執法機關“可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施”的法律依據

行政強制法第十七條規定“行政強制措施由法律、法規規定的行政機關在法定職權范圍內實施。行政強制措施權不得委托。依據《中華人民共和國行政處罰法》的規定行使相對集中行政處罰權的行政機關,可以實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施。行政強制措施應當由行政機關具備資格的行政執法人員實施,其他人員不得實施?!?

這里要注意以下方面:一是相對集中行政強制措施權實施主體的設定是由行政強制法直接授權,無需要其他法律規范或國家機關再行授權。二是具有相對集中行政強制措施權的行政機關限于行政處罰法第十六條所規定的行使相對集中行政處罰權的行政機關,即由國務院或者經國務院授權的省、自治區、直轄市人民政府決定。三是相對集中行政強制措施權僅限于與行政處罰權有關的行政強制措施。

(二)、城市管理行政執法機關在“實施法律、法規規定的與行政處罰權有關的行政強制措施”過程應注意的事項[3]:

1、為確保必要性事后的舉證,行政機關在作出行政強制措施時,應即時作好證據的搜集,如現場照相,拍錄影帶、取得證人的證詞等。

2、行政強制法第十八條規定,行政機關實施行政強制措施應當遵守下列規定:(1)實施前須向行政機關負責人報告并經批準;(2)由兩名以上行政執法人員實施;(3)出示執法身份證件;(4)通知當事人到??;(5)當場告知當事人采取行政強制措施的理由、依據以及當事人依法享有的權利、救濟途徑;(6)聽取當事人的陳述和申辯;(7)制作現場筆錄;(8)現場筆錄由當事人和行政執法人員簽名或者蓋章,當事人拒絕的,在筆錄中予以注明;(9)當事人不到場的,邀請見證人到場,由見證人和行政執法人員在現場筆錄上簽名或者蓋章;(10)法律、法規規定的其他程序。

3、行政強制法第十九條規定,情況緊急,需要當場實施行政強制措施的,行政執法人員應當在二十四小時內向行政機關負責人報告,并補辦批準手續。行政機關負責人認為不應當采取行政強制措施的,應當立即解除。

4、查封、扣押、凍結的期限不得超過三十日,情況復雜的,經行政機關負責人批準,可以延長三十日。但是,法律、行政法規另有規定的除外。其他法律、行政法規規定的查封、扣押、凍結的期限可以長于三十日,也可以短于三十日。另外值得注意的是,關于期限的計算問題。根據行政強制法第六十九條的規定,本法中十日以內期限的規定是指工作日,不含法定節假日。根據民事訴訟法,有關期間的規定,期間以日計算的,期間開始的日,不計算在期間內,而是從期間開始的次日起算。

5、行政強制法第二十四條規定,行政機關決定實施查封、扣押的,應當履行本行政強制法第十八條規定的程序,制作并當場交付查封、扣押決定書和清單。查封、扣押決定書應當載明下列事項:(1)當事人的姓名或者名稱、地址;(2)查封、扣押的理由、依據和期限;(3)查封、扣押場所、設施或者財物的名稱、數量等;(4)申請行政復議或者提起行政訴訟的途徑和期限;(5)行政機關的名稱、印章和日期。查封、扣押清單一式二份,由當事人和行政機關分別保存。該條對查封、扣押決定的形式、記載事項以及送達作出具體規定。

五、有關行政強制執行的問題

行政強制執行,是指行政機關或者行政機關申請人民法院,對不履行行政決定的公民、法人或者其他組織,依法強制履行義務的行為。行政強制法第三十四條規定,行政機關依法作出行政決定后,當事人在行政機關決定的期限內不履行義務的,具有行政強制執行權的行政機關依照本章規定強制執行。第三十七條規定, 經催告,當事人逾期仍不履行行政決定,且無正當理由的,行政機關可以作出強制執行決定。第四十四條規定,對違法的建筑物、構筑物、設施等需要強制拆除的,應當由行政機關予以公告,限期當事人自行拆除。當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟,又不拆除的,行政機關可以依法強制拆除。

2008年1月1日起施行的《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條“在鄉、村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的,由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正;逾期不改正的,可以拆除?!鋇墓娑暗諏頌酢俺竅綣婊鞴懿棵拋鞒鱸鵒鍆V菇ㄉ杌蛘呦奩誆鴣木齠ê?,當事人不停止建設或者逾期不拆除的,建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施?!鋇墓娑ㄊ粲誥哂行姓恐浦蔥腥ǖ男姓刈孕兄蔥?。

《中華人民共和國城鄉規劃法》第六十五條、第六十八條的規定涉及到在城鄉的集體土地、國有土地上進行建設的違法的建筑物、構筑物、設施等不動產,這一類“建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施?!閉飫锏撓泄夭棵乓部梢園ǔ鞘泄芾硇姓捶ú棵?。

這方面城市管理行政執法有兩個職能(一)行使市容環境衛生管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權,強制拆除不符合城市容貌標準、環境衛生標準的建筑物或者設施;(二)行使城市規劃管理方面法律、法規、規章規定的行政處罰權;也就是說縣級以上地方人民政府可以責成城市管理行政執法局對違法的建筑物、構筑物、設施等不動產采取查封施工現場、強制拆除等措施,行使行政處罰權。

實際上,這部分涉及到土地上的違章建筑的拆除問題,依據《行政強制法》第四十四條、《城鄉規劃法》第六十五條、第六十八條的規定,屬“具有行政強制執行權的行政機關可以強制執行?!貝死喟訃?,行政機關不必向人民法院申請強制執行。

依據城鄉規劃法第64條規定,“違法建筑”是指城市規劃區內未經規劃土地主管部門批準,未領取建設工程規劃許可證(或臨時建設工程規劃許可證)擅自建筑的建筑物和構筑物。

“違法建筑”由縣級以上地方人民政府城鄉規劃主管部門責令停止建設;尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的,限期改正,處建設工程造價5%以上10%以下的???;無法采取改正措施消除影響的,限期拆除。

(一)、如何認定違法的建筑物、構筑物、設施?

違法建筑,是指違反《城鄉規劃法》等相關法律、法規,非法占用土地、未取得建設工程規劃許可證、臨時建設工程規劃許可證等法定建設許可,或者未按照建設工程規劃許可證、臨時建設工程規劃許可證的規定,擅自建筑的建筑物、構筑物。違法建筑構成要件主要包括以下幾方面[4]:

1.必須是違反《土地管理法》、《城鄉規劃法》等建設、規劃相關的法律、法規和合法有效的規章規定的行為。違法性是界定違法建筑的根本標準。行政機關只有在明文的法律規定的情形下,才能認定公民、法人或者其他組織的房屋屬于違法建筑,才能依照法律的規定無償拆除該房屋,否則,該項財產應當視為或者推定為合法財產,只能按照法律規定的條件予以征收補償,行政機關無權予以任意處置?!拔シńㄖ敝械姆?,應當僅指法律、法規和合法有效的規章。

2.客觀上表現為未取得建設工程規劃許可證、臨時建設工程規劃許可證進行建設,或者未按上述許可要求進行建設的違法行為等。

國有土地上的房屋建設行為所形成的違法建筑,可以不考慮《土地管理法》的相關規定,因為,《土地管理法》中對非法占地行為的處理主要是指非法占用農用地進行建設的行為。但是,大量的歷史遺留問題,尤其是城鄉結合部的違法建筑問題,并非是一概用國有土地上的違法建筑處理規定能夠解決的。一些地方大量存在這樣的建筑物:在土地征收之前,農民在集體土地上違法建設,但土地征收后長期未予補償。這類房屋的建設實際是集體土地上進行的,但是將集體土地征收為國有土地時又未予以補償拆除,從而演變為原集體土地上建設的現國有土地上的房屋。這類房屋單純用《城鄉規劃法》或者之前的《城市規劃法》是無法解決的。鑒于這樣的情況,“違法建筑”包括違反土地管理以及規劃管理兩方面的情況,,對于違法建筑政府應當協調土地、規劃等相關部門依法予以查處,綜合治理。

3.違法建筑已經存在,但并不一定要求已經竣工完成?!拔シńㄖ鋇比灰雜薪ㄖ?、構筑物的存在為前提。只要違法行為已經投入資金、設備等進行了建筑物、構筑物的實際建設,因違法建設行為所形成建筑物、構筑物,均可以認定為“違法建筑”?!拔シńㄖ輩⒈疽笠歡ㄊ且桓鲆丫ǔ煽⒐さ慕ㄖ?,相反,越是早期發現違法建設行為,早制止,對違法行為人的合法財產和社會財富都是一種?;?,避免建成再拆除造成更大損失。因此,及時發現和處理違法建設行為非常重要,越早越及時,損失越少,處理的難度相應也越小。

4.行為人主觀上要有過錯。相對人的行政違法行為通常采取過錯推定原則予以認定。即只要相對人有法律所規定的行政違法行為,即推定其存在主觀上的故意或者過失,除非法律有特別的規定,故意或者過失不影響對其違法行為性質的定性。應當注意的是,如果違法建設行為是基于國家機關的違法審批行為,當事人出于對國家機關的信賴而進行的建設行為,除非系當事人騙取或者通過不正當手段獲取,應當減輕“違法建筑”當事人的過錯責任。對違法建筑的處理所針對的對象一般應當是違法建設者,不是建筑物、構筑物的施工工人,也不是違法建筑的承租人,施工人、承租人通常對違法建設行為沒有過錯。

5.違法建筑的法律后果并非一律無償補償。行政違法行為的具體情況千差萬別,違法程度各異,社會危害性差異也很大。因此,在一般情況下,法律對違法行為的制裁都規定了一個行政處罰的自由裁量幅度。對違法建筑的處罰也是如此。例如,《城鄉規劃法》第64條對未取得建設工程規劃許可證或者未按照建設工程規劃許可證的規定進行建設的,就規定了幾種處理方案:一、是對于正在施工建設中,責令停止建設;二、是尚可采取改正措施消除對規劃實施的影響的,限期改正,處建設工程造價5%以上10%以下的??睿喝?、是無法采取改正措施消除影響的,限期拆除;四、是不能拆除的,沒收實物或者違法收入,可以并處建設工程造價10%以下的???。以上四種選項各有其適用條件。認定違法建筑,應當按照法律規定作出恰當的處理,而不能不分具體情況,一律采取無償拆除的方式處理。

(二)、違章建筑的行政強制拆除程序

《城鄉規劃法》第68條規定:“城鄉規劃主管部門作出責令停止建設或者限期拆除的決定后,當事人不停止建設或者逾期不拆除的,建設工程所在地縣級以上地方人民政府可以責成有關部門采取查封施工現場、強制拆除等措施?!庇紗絲杉?,拆除違法建筑物、構筑物、設施的行政強制執行權屬于建設工程所在地縣級以上地方人民政府的法定職權,縣級以上人民政府可以責成規劃、土地、建設等相關部門(當然應該包括城市管理行政執法部門)具體實施強制執行措施。

結合《城鄉規劃法》第六十八條以及《行政強制法》第四十四條規定,違法建筑強制拆除程序應當包括以下內容:

1.城鄉規劃部門依法作出責令停止建設或者限期拆除的決定后,當事人在法定期限內不申請行政復議或提起行政訴訟,又不拆除的,行政機關可以依法強制拆除。

行政復議和行政訴訟期間停止執行,直到全部救濟手段用盡,才進入強制執行,或者在當事人既不申請行政復議,又不提起行政訴訟,逾期又不履行拆除違法建筑義務時,行政機關才有權依法對違法建筑實施強制拆除,這樣的制度設計能夠緩解緊張關系,防止矛盾激化。

2.向社會公告拆除違法建筑事宜。行政機關在當事人既不復議、訴訟,又不履行拆除義務時,應當按照《行政強制法》第三十五條規定,作出書面催告通知書,催告當事人履行拆除義務。同時,在拆除違法建筑的過程中,第四十四條又給行政機關增加了一項程序義務,即,在向當事人送達書面催告通知書的同時,還應當將強制拆除違法建筑的內容向社會公告。公告的形式最低要求應當是在即將拆除的違法建筑社區范圍內張貼布告,必要時可以在當地報紙、電視等媒體上同時予以公告。公告的目的有兩個方面,一方面是督促當事人自行履行拆除義務,二是向社會宣誓國家機關對違法建筑的態度,警示其他人。

行政機關在送達催告通知和發布公告后,應當依法聽取當事人的陳述申辯,并對其陳述申辯作出處理。

3.作出強制拆除執行決定,依法強制拆除。催告通知及公告催告履行期滿之后,當事人仍不履行拆除義務的,行政機關應當依法作出強制執行決定,確定強制執行的具體時間,送達當事人。當事人到期沒有自行履行,行政機關依法采取強制措施,對違法建筑予以強制拆除。[5]

4.實踐中應注意的問題

(1)關于違法建筑的查處時效問題《行政處罰法》第二十九條規定“違法行為在二年內未被發現的,不再給予行政處罰。法律另有規定的除外。前款規定的期限,從違法行為發生之日起計算;違法行為有連續或者繼續狀態的,從行為終了之日起計算?!蔽シńㄖ嬖謔粲諼シㄐ形某中刺?,只要違法建筑存在,就未超過《行政處罰法》第二十九條規定的處罰時效。

最高人民法院在《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》的第十一條作了相關規定,明確“土地權利人以土地管理部門超過兩年對非法占地行為進行處罰違法,向人民法院起訴的,人民法院應當按照行政處罰法第二十九條第二款的規定處理?!笨梢圓握罩蔥?。

(2)關于公告時間、復議或訴訟對象的理解問題

在作出限期拆除行政處理決定時,行政決定告知當事人限期拆除,給當事人一個自行拆除的機會。如果到期不履行,進入行政強制執行催告程序時再予以公告,更合乎理性。

當事人復議、訴訟對象應當是指行政機關作出的限期拆除的行政決定。只要對行政決定未提出行政復議或者訴訟,且未自行履行拆除義務,到期行政機關即可作出催告通知,依法進入行政強制執行程序。如果當事人對催告通知、催告履行的公告申請行政復議、提起行政訴訟的,除非復議機關或者人民法院裁定中止執行,行政機關可以繼續實施強制執行。同樣,如果行政機關作出強制執行決定,當事人對該強制執行決定不服,申請行政復議或者提起行政訴訟,仍然應當不停止強制執行程序。[6]

六、有關向人民法院申請強制執行的問題

根據土地管理法實施條例第四十五條規定,對違反土地管理法律、法規規定,阻撓國家建設征用土地的,縣級以上人民政府土地管理部門可以做出責令交出土地的決定;拒不交出土地的,可以申請人民法院強制執行。

《最高人民法院關于審理涉及農村集體土地行政案件若干問題的規定》第十四條規定,縣級以上人民政府土地管理部門根據土地管理法實施條例第四十五條的規定,申請人民法院執行其作出的責令交出土地決定的,應當符合下列條件:(一)征收土地方案已經有權機關依法批準;(二)市、縣人民政府和土地管理部門已經依照土地管理法和土地管理法實施條例規定的程序實施征地行為;(三)被征收土地所有權人、使用人已經依法得到安置補償或者無正當理由拒絕接受安置補償,且拒不交出土地,已經影響到征收工作的正常進行;(四)符合《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第八十六條規定的條件。人民法院對符合條件的申請,應當裁定予以受理,并通知申請人;對不符合條件的申請,應當裁定不予受理。

另一類涉及到國有土地上房屋征收的問題。2011年1月19日國務院第141次常務會議通過的《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十八條規定,被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟,在補償決定規定的期限內又不搬遷的,由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。第三十五條規定,“本條例自公布之日起施行。2001年6月13日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目,繼續沿用原有的規定辦理,但政府不得責成有關部門強制拆遷?!?

依照《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定,涉及國有土地上房屋征收、強制拆遷由于政府不得責成有關部門強制拆遷,必須由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。

同樣是申請人民法院強制執行,但申請人是不同的,屬“國家建設征用土地的”,由“縣級以上人民政府土地管理部門”做出責令交出土地的決定,而“房屋征收決定”是由“市、縣級人民政府”并由“市、縣級人民政府”依法申請人民法院強制執行。

人民法院接到申請后依照“二○一二年三月二十六日最高人民法院公布了2012年2月27日由最高人民法院審判委員會第1543次會議通過的《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》(法釋〔2012〕4號),這個規定自2012年4月10日起施行?!苯猩蟛榘燉?。其中第九條規定,人民法院裁定準予執行的,一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施,也可以由人民法院執行。

這  條規定與(國務院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十八條規定,被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟,在補償決定規定的期限內又不搬遷的,由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。第三十五條規定,“本條例自公布之日起施行。2001年6月13日國務院公布的《城市房屋拆遷管理條例》同時廢止。本條例施行前已依法取得房屋拆遷許可證的項目,繼續沿用原有的規定辦理,但政府不得責成有關部門強制拆遷?!憊娑ǎ┦欠衩??實際并不矛盾,國務院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》是規定“政府不得責成有關部門強制拆遷”,而最高法院是規定“人民法院裁定準予執行的,一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施”,注意,這里是“政府組織實施”。

政府組織實施,城市管理行政執法隊伍是一支行政執法隊伍。

為什么在強制執行方式上,司法解釋規定了法院裁定準予執行的,一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施,也可以由人民法院執行?

這主要是基于探索以“裁執分離”為主導的強制執行方式的需要。所謂“裁執分離”,是指作出裁決的機關(機構)與執行裁決的機關(機構)應當分離,即不能由同一機關(機構)既行使裁決權又行使執行權,從而體現權力的監督與制約,防止權力的濫用侵害相對人合法權益。體現在房屋征收補償決定的強制執行方面,“裁執分離”主要體現為兩種情形:一是根據《條例》規定,被征收人在法定期限內不申請行政復議或者不提起行政訴訟,在補償決定規定的期限內又不搬遷的,由作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依法申請人民法院強制執行。也就是說,作出房屋征收決定的市、縣級人民政府不能自行決定強制執行,而必須依法向人民法院提出申請,由人民法院審查后作出是否準予執行的裁定。這一規定的意義在于:征收補償決定的合法性、正當性需要受到司法機關的監督,經人民法院審查確認合法有效的,才能進入執行程序。二是就人民法院內設機構而言,行政機關申請法院強制執行其作出的具體行政行為的,由行政審判庭進行審查并作出裁定,需要由人民法院強制執行的,由人民法院的執行機構組織實施。

《規定》明確了人民法院裁定準予執行的,一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施。也是從現實可行性出發,最高人民法院經與有關國家機關反復協商后形成的共識,符合“裁執分離”的司法改革基本方向。同時,在個別例外情形下,人民法院認為自身有足夠能力實施時,也可以依照《規定》由人民法院執行。應當說明的是,一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施的規定,與《條例》關于申請人民法院強制執行的規定并不矛盾,前者的意義在于實現“裁執分離”接受司法監督,后者的意義在于經司法審查確認并明確具體實施方式。這一方面,最高法院已于近期下發專門通知,要求人民法院不得與地方政府搞聯合執行、委托執行;對被執行人及利害關系人認為強制執行過程中具體行政行為違法而提起的行政訴訟或者行政賠償訴訟,應當依法受理。這種模式和相關要求,既有利于人民法院履行監督支持行政機關依法行政、保障被征收人合法權益的職責,也有利于征收補償活動的順利進行,更好地實現維護公共利益與?;す袢ㄒ嫻耐騁?。[7]

對于第九條“人民法院裁定準予執行的,一般由作出征收補償決定的市、縣級人民政府組織實施?!鋇墓娑?,相信作為城市管理行政執法部門將參與承擔這項工作,城市管理行政執法職能將大有可為。

七、代履行的問題

行政強制法第五十條規定了代履行。代履行,是指義務人逾期不履行行政法義務,由他人代為履行可以達到相同目的的,行政機關可以自己代為履行或者委托第三人代為履行,向義務人征收代履行費用的強制執行制度。

代履行的結果是:由他人代為履行當事人本應履行的義務,而由當事人承擔代履行所產生的合理費用。

第五十一條規定了代履行應當遵守的規定。

第五十二條是對即時代履行的規定。

即時代履行的概念、性質和意義

即時代履行,又稱立即代履行,是指緊急情況下,為了公共安全和秩序需要立即清除道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物,在當事人不能立即清除的情況下,行政機關立即實施代履行,清除遺灑物、障礙物或者污染物,排除危險,恢復秩序的行政強制執行制度。

即時代履行,其本質屬于代履行的范疇。但是,由于屬于情況緊急,需要行政機關作出及時反映,立即采取措施。因此,在程序上將行政決定程序、書面催告程序、作出代履行決定程序均省略,直接進入代履行實施程序。行政機關發現需要即時代履行的情形,無論是當事人主觀上不履行,還是客觀上不履行,只要不能立即履行相關清除義務,行政機關就可以立即實施代履行。即時代履行是行政效率的需要,是行政管理活動中,相關行政機關必不可少的一項法定職權。行政機關有了即時代履行的法定職權,就能夠快速恢復交通、航運、快速排除洪澇危險,快速恢復公共場所的衛生和秩序,為社會創造良好的生產、生活、工作環境。

即時代履行適用的條件和程序

即時代履行只能在緊急情況下適用,非緊急情況下不得采取即時代履行方式強制執行。所謂緊急情況,法律作出了明確限定,即只有在道路、河道、航道或者公共場所的遺灑物、障礙物或者污染物需要立即清理時,才可以實施即時代履行,其他情況下不適用即時代履行。同時,即時代履行僅適用于當事人不履行及時清除的作為義務,及時清除作為義務可以代履行的義務。

即時代履行實行簡易程序。出現即時代履行情況時,行政機關應當責令當事人立即清除,當事人不在場或者拒絕、或者無能力,無論何種原因,只要不能立即清除遺灑物、障礙物或者污染物的,行政機關就可以立即實施代履行,完成相關清除義務。行政機關可以委托第三人立即代履行,也可以自行實施代履行。履行清除義務之后,代履行的費用由負有清除義務的當事人負擔。

即時代履行結束之后,行政機關應當通知不在場的當事人,告知其即時代履行情況,并要求其承擔即時代履行費用。當事人對即時代履行行為或者即時代履行費用負擔決定有異議,可以依法申請行政復議,或者向人民法院提起行政訴訟。如果行政機關認為需要對當事人作出行政處罰等處理的,可以依法另行對當事人作出行政處罰等行政處理決定。當事人對相關行政處理決定不服的,也可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。

即時代履行的規定屬于普遍授予部分行政機關具有即時代履行的行政強制執行權,無須單行法律另行授權。部分行政機關是指對道路安全、河道交通、公共場所管理具有行政管理職權的行政機關。主要包括負責道路交通安全的公安機關交通管理部門、負責航道安全管理的交通管理部門或者港務局、負責河道安全的防洪管理 以及負責公共場所衛生秩序的城市管理部門等。[8]

根據規定,只要相關行政機關的管理職權包含對道路、河道、航道或者公共場所的管理范圍,該行政機關即可以依據本條規定實施即時代履行行為。城市管理行政執法機關具有負責公共場所衛生秩序的城市管理職能,具有即時代履行的行政強制執行權。




【作者簡介】
張朝泓,單位為廣東省揭陽市中級人民法院。


【注釋】
[1]2010年度全省法院城鄉管理類行政案件司法審查報告
[2]2010年度全省法院城鄉管理類行政案件司法審查報告
[3]翁岳生編:《行政法》,中國法制出版社2000年版,第1218—1220頁。
[4]江必新主編、最高人民法院行政強制法研究小組編著:《中華人民共和國行政強制法條文理解與適用》人民法院出版社2011年10月第一版,第230-231頁。
[5]江必新主編、最高人民法院行政強制法研究小組編著:《中華人民共和國行政強制法條文理解與適用》人民法院出版社2011年10月第一版,第233頁。
[6]江必新主編、最高人民法院行政強制法研究小組編著:《中華人民共和國行政強制法條文理解與適用》人民法院出版社2011年10月第一版,第235頁。
[7]《人民法院報》4月10日專版,最高院行政庭負責人解讀“關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定”。
[8]江必新主編、最高人民法院行政強制法研究小組編著:《中華人民共和國行政強制法條文理解與適用》人民法院出版社2011年10月第一版,第267頁。
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